以高质效办案 加强荒漠化防治司法保障
绿色,是沙海中最动人的色彩。我国是世界上受荒漠化危害较为严重的国家之一,党中央高度重视荒漠化防治工作,把防沙治沙作为荒漠化防治的主要任务。检察机关作为荒漠化防治的参与者,公益诉讼大有可为——
以高质效办案 加强荒漠化防治司法保障
图①:内蒙古自治区乌审旗检察院检察官跟进监督涉案地块恢复情况。
图②:陕西省榆林市横山区检察院检察官实地查看雷龙湾镇被毁林地复植情况。
图③:贵州省威宁县检察院检察官利用无人机调查取证。
一直以来,荒漠化都是全球关注的重大生态问题,而我国是世界上受荒漠化危害较为严重的国家之一。新中国成立以来,特别是党的十八大以来,我国的防沙治沙工作取得显著成效,累计完成沙化土地治理任务2033万公顷,53%的可治理沙化土地得到治理,重点治理区实现从“沙进人退”到“绿进沙退”的历史性转变。
“当前,我国荒漠化、沙化土地治理呈现出‘整体好转、改善加速’的良好态势,但沙化土地面积大、分布广、程度重、治理难的基本面尚未根本改变。”今年6月,习近平总书记在内蒙古自治区巴彦淖尔市考察时指出,“我们要充分认识防沙治沙工作的长期性、艰巨性、反复性和不确定性,进一步提高站位,增强使命感和紧迫感。”
近日,《全国防沙治沙规划(2021—2030年)》发布,其中提出,到2030年,全国67%的可治理沙化土地得到治理。《规划》就今后一个阶段防沙治沙工作的总体思路、工作重点和目标任务作出明确安排,有助于全面、科学、系统、持续开展荒漠化治理,高质量推进防沙治沙工作。
面对新时期党和国家提出的防沙治沙新任务、新要求,作为荒漠化防治的参与者,检察机关该如何作为?对此,最高人民检察院副检察长张雪樵指出,检察机关要站在国家治理全局,自觉以习近平生态文明思想、习近平法治思想为世界观和方法论,依法能动履职,以高质效办案加强荒漠化防治司法保障。
防风固沙的草原被这样破坏
在贵州省威宁县东部,有一片“百草坪”,因此地草的种类众多而得名。草场面积约12万亩,海拔在2400米至2800米之间,是南方最大的天然草场和西南重要的畜牧基地。
初夏时节,坪内百草共生,长势正旺。家住威宁县盐仓镇团结村的牧民王老汉,像往常一样赶着一群牛羊来到百草坪,牛羊们肆意地享受着眼前的食物,王老汉的脸上却透露着忧愁。“以前,百草坪的牧草可以长到齐腰深,现在却只能长到10公分至20公分左右,草长的速度根本跟不上牛羊吃的速度。”王老汉说。
王老汉的话引起了威宁县检察院公益诉讼检察部门检察官的注意。“百草坪具有海拔高、温差大、土壤薄和喀斯特地貌特征,生态极其脆弱,石漠化、荒漠化风险极大。”威宁县检察院第四检察部副主任李爱告诉记者,百草坪的生态保护问题一直是该院关注的重点之一。
2021年8月,李爱等人在百草坪附近村庄开展了一周的调查。他们发现,近年来,由于监督管理不到位,村民占用百草坪草地修建永久性建筑物、擅自圈地放牧,还有游客随意开车进入草原、随意丢弃生活垃圾等情况长期存在,给百草坪的生态环境造成了严重破坏。对此,同年8月9日,威宁县检察院依法向县林业局发出诉前检察建议,督促其积极履行对百草坪的环境保护监管职责。
当草原上没有草时,土壤的持水保水能力会下降,风沙及沙尘暴等就有可能随之而来。在几千公里之外的青海省乌兰县,同样也面临着草原荒漠化的问题。
风沙肆虐的瀚海戈壁曾是乌兰县几代人的记忆。乌兰县土地总面积1.29万平方公里,曾是青海省沙化土地较为严重的地区之一。后来,随着乌兰县实施生态治理系列工程,昔日沙地悄然变为戈壁绿洲,生态文明建设取得显著成效。
每年的6月,是高原最美的季节,乌兰县本该是一片生机勃勃的样子,然而这里的一些牧民却愁坏了——草场鼠兔害严重,荒漠化情况不容乐观,严重影响了他们的生活。
“我家所处的草场有大量老鼠洞,地面的草变少了,时间一长山顶的部分草皮滑落,露出沙子、石头……”一位牧民如是说。
2021年6月,乌兰县检察院检察长李世槟等人走访了该县4个镇十几户牧民,在现场看到的情况正如牧民所说,草场上遍布着大大小小的洞,到处坑坑洼洼,本该长草的地方几乎看不到草生长的痕迹。
经初步调查核实,2021年9月,乌兰县检察院向相关行政监管部门发出督促履职行政公益诉讼诉前检察建议,并在一个月后收到了有关行政机关书面回复的整改情况。乌兰县自然资源和林业草原局制定了《鼠兔害防控行动方案》,向省林草部门争取经费下达60万亩高原鼠兔害治理项目。截至目前,完成的60万亩鼠兔害治理项目已通过国家有关单位验收,其余鼠兔害治理项目正在分期分批实施中,土地荒漠化及鼠兔泛滥问题得到有效控制。
今年9月1日,最高检首次以荒漠化防治检察公益诉讼为主题发布一批典型案例,上述两起案例均在其中。
此次发布的典型案例中,危害荒漠化防治的违法损害公益情形多样,有的在半流动沙丘低地非法倾倒废液造成防风固沙植被大面积毁损,严重侵害沙地生态系统,造成土壤荒漠化面积持续扩大;有的违法砍伐防护林且未及时更新补植;有的对防风固沙公益林管护不力,等等。
最高检第八检察厅副厅长邱景辉认为:“这些案例以点带面,说明将防治荒漠化与沙地、草原、森林可持续经营、野生动物保护等衔接耦合、统筹协调、整体推进的系统观念和法治思维有待提升。”
生存发展与生态保护之争
在威宁县检察院督促整治喀斯特草原石漠化行政公益诉讼案中,检察建议发出一年之后,2022年7月,威宁县检察院曾对百草坪的生态破坏问题整改情况进行“回头看”,结果发现,游客无序旅游的现象有了明显改善,但真正严重的违法圈地放牧问题未得到有效整改,百草坪的生态环境仍处于持续受侵害状态。李爱等人在现场看到,百草坪内有3处永久性建筑,还有5处用铁丝网围起来的临时性建筑,均未进行有效拆除。
“村民在百草坪内圈地建房,主要是为了方便放牧。其中一户牧民1993年时就在此建房放牧,家中饲养有几百头牛羊,由于其他地方并没有足够的草料供应,百草坪就成了最佳选择。”李爱告诉记者,他们在调查中了解到,其实牧民自身也意识到了过度放牧可能导致土地石漠化,从而形成恶性循环,但是他们并没有别的出路。除非政府进行统筹谋划,开展生态移民,解除牧民的后顾之忧。
的确,对于普通老百姓而言,在生存发展和经济利益面前,生态保护从来都不是第一位的。对此,陕西省榆林市横山区检察院第二检察部主任张文荣也深有感触。
横山区地处毛乌素沙漠与黄土高原过渡地带,属于荒漠化和水土流失严重地区,生态环境极其脆弱,由此导致当地经济相对落后。当地村民大多是以种地为生,靠天吃饭,遇上年成不好的时候,地里几乎没有收成。
“近些年,国家允许土地流转之后,一些村民把自家承包的土地转租给他人以赚取租金,其中有些村民甚至违法开垦林地转租以获取更多的经济利益。”张文荣介绍说,他们调查发现,有18个镇、街道办事处辖区内存在非法开垦林地修建高标准农田、种植农作物等问题,毁林开垦导致近7000亩的林地被毁,地表植被严重破坏,大量土地裸露,扬尘天气增多,土地荒漠化严重。
“大多数村民法律意识较弱,对荒漠化防治更没有足够的认识。”张文荣告诉记者,对于村民的毁林行为,村干部发现后通常会进行劝阻,但是并不能从根本上阻止此类行为的发生。
实践表明,越是靠近荒漠化地区,人们对经济利益的追求越是迫切。记者查阅相关案例后发现在那些地方,人们过度放牧,过度开采矿山、林草场、地下水,故意毁坏公益林等各种行为屡见不鲜,只要有利可图,便有人铤而走险。
荒漠化治理应遵循科学标准
今年3月以来,我国陆续出现多次沙尘天气,影响范围波及多个省份。一时间,荒漠化防治话题引起了社会的广泛关注。
对此,中国林业科学研究院荒漠化研究所所长吴波在《北京日报》上发表文章称:“通过对历史资料的研究可知,沙尘天气的产生是一种自然现象,即使没有人类活动的干预,只要条件具备,它也会发生,只不过人类活动的加剧会破坏原有地表植被,从而加速沙尘天气发生的频率,或加重其严重程度。”
据了解,在我国,荒漠化发展最快、危害最严重的有两类地区:一是主要位于半干旱和半湿润区的北方农牧交错区,分布有毛乌素、浑善达克、科尔沁和呼伦贝尔四大沙地,这些地区由于过度放牧、过度开垦等不合理的人类活动而荒漠化,主要分布于内蒙古中部和东部、陕西北部等;二是干旱区内沿内陆河分布或位于内陆河下游的绿洲地区,由于过度利用内陆河水或过量抽取地下水导致绿洲退化,造成天然植被衰退和死亡,地下水位下降和湖泊干涸等。
那么,怎样防治荒漠化?有人说:“要防沙治沙,就应该多植树。”“要将沙漠变为森林。”……
“其实,这里面普遍存在着一个认识误区,‘树治沙’‘沙变土’并不是绝对的正确命题,什么样的沙漠需要治、怎么治,应遵循科学的标准或满足必要的条件。”吴波在文章中指出,科学研究证明,只有受气候变化和人类活动影响形成的荒漠化土地,才有可能治理和需要治理,而对于那些天然的沙漠戈壁,保持其原始状态和生态系统的完整性,让在其中生存的动植物不被打扰,才是最好的选择。
“治理方式也并不局限于种树,应该乔灌草结合。而且,荒漠化治理应该‘以水定绿’,即恢复的植被不能超出水资源承载力。总而言之,我们应坚持‘宜林则林、宜草则草、宜灌则灌、宜荒则荒’的原则和理念。”吴波表示。
用好用活检察公益诉讼助力荒漠化防治
防沙治沙是一项系统工程,党的二十大提出,要坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。检察机关作为国家法律监督机关、维护国家利益和社会公共利益的重要力量,应如何答好新时代防沙治沙这一必答题?
对此,天津大学法学院教授王小钢将目光锁定在了检察公益诉讼制度上。在他看来,检察院通过提起荒漠化防治公益诉讼,可以更好地坚持系统观念,推动荒漠化综合防治和系统治理。
“检察机关通过提起行政公益诉讼,可以督促行政机关依法责令改正和进行行政处罚,助力荒漠化防治;而通过提起刑事附带民事公益诉讼和民事公益诉讼,则可以探索生态环境损害赔偿责任的多种履行方式,促进受损生态有效修复。”王小钢告诉记者,就荒漠化防治而言,责令改正与行政处罚同等重要,甚或比行政处罚更加重要,“因为就其本义而言,责令改正更容易实现荒漠化治理。”
贵州省威宁县检察院督促整治喀斯特草原石漠化行政公益诉讼案,就是一起典型的通过行政公益诉讼督促履职案。该案中,针对行政机关前期整改不到位的情况,2022年10月26日,该院及时提起行政公益诉讼,请求判令威宁县林业局采取有效措施督促拆除违法建筑、治理违法圈地放牧等行为。
诉讼中,威宁县林业局积极开展了整改。2022年12月2日,该院邀请人大代表、村民代表和“益心为公”志愿者实地回访查看整改情况,发现案涉违法建筑和圈地放牧设施已全部拆除,原地覆土种草、改良草地等项目也按照计划有序实施。鉴于此,该院依法变更诉讼请求,请求确认县林业局怠于履行监管职责的行为违法,获法院支持。
“检察机关持续跟进监督破坏草原生态环境问题,并以‘诉’的确认体现司法价值引领,最终深化了草原石漠化防治工作,推动当地生态系统实现可持续发展,极具代表性。”参与实地回访的威宁县盐仓镇镇长、县人大代表苏艳红不禁为检察机关点赞。
让受损的生态环境得到修复,是践行恢复性司法理念的内在要求,也是检察公益诉讼办案的核心价值。实践中,荒漠化生态修复面临生态损害赔偿金收取难,以及如何管好、用好赔偿金等问题,这需要检察机关充分发挥民事公益诉讼的作用,积极探索“公益诉讼+生态修复”办案模式,促进受损生态实现有效修复。
以内蒙古自治区乌审旗检察院诉宁夏某油气技术服务有限公司、李某某等四人污染环境刑事附带民事公益诉讼一案为例。该案中,涉事公司把污水运输业务交给李某某负责,后李某某为节省运输成本,将污水倾倒至毛乌素沙地腹部半流动沙丘低地,导致植被枯死,且地下水中总固体(全盐量)超标。鉴于此,检察机关通过采取督促行政机关编制生态修复方案、委托专业机构对案涉地块损害程度进行鉴定、提起刑事附带民事公益诉讼等方式,依法追究违法行为人的生态修复责任。为解决生态修复资金收取及监管难题,检察机关还联合相关部门推动设立专门账户,并持续跟进监督案涉地块恢复治理情况,确保案涉赔偿金用于生态恢复治理,使受损沙漠生态环境得到修复。这为今后检察机关办理类似案件,管好用好赔偿金,提升生态修复工作质效提供了有益借鉴和参考。
在促进荒漠化生态修复中,检察公益诉讼实际上起到了很重要的补位作用。“在许多类似案件中,行政主管部门往往存在以罚代管的情形。即便案件到了司法机关,如果检察机关仅提起刑事公诉,相对应地,法院判决也只会判处刑期和罚金,而对于受损生态如何修复却是无能为力,此时就需要检察公益诉讼来补位。”河南省尉氏县检察院第四检察部主任朱永宏对此深有感触。
在朱永宏办理的一起案件中,尉氏县检察院通过大数据法律监督模型发现,该县林业主管部门在查处毁林违法案件时,仅对违法行为人作出行政处罚,或将案件线索移送公安机关,却未及时监督违法行为人补种树木,案涉地区防护林缺失造成周边近千亩固沙草地草枯死,土质趋于沙化,部分地域甚至出现流动沙丘吞噬农田的情况。今年3月,该院通过检察公益诉讼履职,推动29件涉林违法案件被毁林地全部完成补种并验收合格,修复防风固沙林约23亩,新栽植林木1.5万余株。以办理此案为契机,该院还与尉氏县林长办联合制定《关于全面推行“林长+检察长”工作方案》,建立健全行政执法与司法衔接信息共享机制,形成县域内林草湿等生态资源保护合力。
令人欣慰的是,实践中,各地检察机关纷纷探索以内部协同、区域联动、跨部门协作等形成荒漠化防治聚合效应。比如,内蒙古自治区检察机关积极强化“四大检察”一体履职,实现刑事打击、行政督促履职、民事责任承担相结合,推动生态环境全面修复;通过跨部门联动,加强与公安机关、审判机关、行政机关的沟通协作,形成执法司法合力;积极推进跨区域协作,建立健全跨国境、跨区域协作机制,促进生态环境全流域保护,构建荒漠化防治一体化新格局。
“高质效办好每一件荒漠化防治检察公益诉讼案件,需要强化目标协同、部门协同、区域协同、政策协同,需要借助更加专业的智力、科技、数据支持,需要加强科普和法治宣传,鼓励、引导公众参与,打攻坚战、持久战。”邱景辉表示,下一步,检察机关将认真贯彻落实党和国家关于推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理的重点部署,积极稳妥多办、办好有重大影响、示范作用的典型案件,通过鄂尔多斯“库布其国际沙漠论坛”等国际平台,向世界展示中国履行《联合国防治荒漠化公约》的政治决心和法治担当。
